(Ольга Жуйкова — аспирантка СПбГУ, исторический факультет. Ее работа “Правовая дискриминация вынужденных мигрантов в России” получила поощрительную премию на конкурсе молодых ученых памяти Г. В. Старовойтовой)

Данная работа посвящена анализу правовой дискриминации вынужденных мигрантов со стороны представителей федеральной и региональной власти в Российской Федерации. Анализ проводился на основе использования следующих правовых документов: Конституция Российской Федерации; Закон Российской Федерации “О беженцах” от 19 февраля 1993 г.; Закон Российской Федерации “О вынужденных переселенцах” от 19 февраля 1993 г.; Закон Российской Федерации “О гражданстве Российской Федерации” в редакции от 17 июня 1993 г.; Закон Российской Федерации “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации” от 25 июня 1993 г. и др. В работе также были использованы правительственные доклады о ситуации с правами человека в Российской Федерации и правительственные постановления, непосредственно касающиеся проблем вынужденных мигрантов, а также исследовательские материалы и правовая информация по вынужденным мигрантам таких правозащитных организаций, как Правозащитный центр “Мемориал”, Комитет “Гражданское содействие” и “Форум переселенческих организаций”. Кроме того, в написании работы автор опирается на исследования Г. С. Витковской и В.Мукомеля и коллективные монографии в данной области (список специальной литературы прилагается в конце работы).

В настоящее время миграция в России, беспрецедентная по своим масштабам и причинам в русской истории, является одним из основных факторов, оказывающих огромное влияние на процесс социально-экономического развития страны. В 90-е годы XX века Россия стала основной страной, принимающей мигрантов разных национальностей из бывших союзных республик. Следует отметить, что пики массовой миграции совпадали с наиболее острыми этническими столкновениями. Причем основные конфликты проходили в южной зоне СНГ. В Прибалтике, как известно, до вооруженных столкновений дело не дошло и массового исхода оттуда не было, равно как и на Украине и в Белоруссии. Но Закавказье и Средняя Азия дали огромное количество вынужденных мигрантов. Эксперты РАН, в частности В. Мукомель, приводят следующие данные (табл. 1) (Население и общество. Информационный бюллетень Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, 1996, № 27):

Таблица 1

Наиболее заметным был миграционный прирост титульных национальностей Закавказья (только за 1994-1996 гг. около 15 тыс. человек мигрантов из Закавказья переселилось в республики Российской Федерации). Это самый большой объем переселений для титульных национальностей бывших советских республик. Вторыми по численности переселенцев на территории РФ оказались узбеки, таджики, киргизы (6 тыс. человек), и третье место занимают казахи (примерно 2 тыс. человек). Но несмотря на меньшие объемы притока, мигранты титульных национальностей Средней Азии и Казахстана более склонны к вселению в национальные республики, чем титульные национальности Закавказья. Таким образом, за 1994-1996 гг. в национальных республиках России сконцентрировалось соответственно 21% и 28% мигрантов титульных национальностей Средней Азии и Казахстана (Борзунова Т. И., Макарова Л. B., Морозова Г. Ф. Республики России: этническая миграция и ее последствия, М, 1997. С. 17).

По данным Федеральной миграционной службы (ФМС), на начало 1999 г. в РФ насчитывалось “1100 тыс. вынужденных мигрантов, имеющих официальный статус; из них беженцев — 160 тыс., вынужденных переселенцев, то есть тех же беженцев, но имеющих российское гражданство, в том числе “внутренних беженцев” из российских регионов, в первую очередь из Чечни, — 940 тыс. По отношению к народонаселению страны это число составляет всего 0,74%. Однако, по данным из независимых источников, число вынужденных мигрантов, включая тех, кто по тем или иным причинам не имеет официального статуса, составляет около 5 млн., 77% вынужденных мигрантов — этнические русские” (доклад о состоянии с правами человека в Российской Федерации. М., 1998. С. 1).

Всего, по данным Минфедерации России, на 1 октября 2000 г. в стране насчитывалось “866,8 тыс. вынужденных переселенцев и беженцев. Более трети из них (298,9 тыс.) составляли бывшие жители Казахстана, 12,5% (108,7 тыс.) — Узбекистана, 10,7% (92,9 тыс.) — Таджикистана. Более 152 тыс. человек (17,5%)” переселились внутри России из регионов с нестабильной общественно-политической обстановкой (Население и общество. Информационный бюллетень Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, 1996, № 27. С. 31).

Процесс расселения вынужденных мигрантов идет по всем регионам Российской Федерации. Наибольшее количество вынужденных переселенцев и беженцев: по “42-37 тыс. человек выбрали новым местом жительства республики Северная Осетия — Алания и Ингушетия, Краснодарский и Ставропольский края, по 35-30 тыс. — Алтайский край, Ростовскую, Белгородскую, Новосибирскую и Самарскую области, по 29-20 тыс. человек — Оренбургскую, Воронежскую, Волгоградскую, Тверскую, Саратовскую области” (Там же. С. 33).

Следует отметить, что вынужденные переселенцы и беженцы остаются социально наименее защищенной группой населения. На фоне неблагоприятных экономических условий, сокращения возможностей в удовлетворении элементарных потребностей мигранты одновременно сталкиваются и с потерей своих прошлых статусных характеристик. Естественно, что миграция порождает конкуренцию в областях занятости, проживания и общения. “Согласно опросу, проведенному Г. Витковской в некоторых областях Центральной России, основная претензия местных жителей к вынужденным мигрантам сводится к тому, что последние занимают дефицитное жилье (таково мнение 18% опрошенных в Воронежской области, 13% — в Рязанской и 6% — в Орловской области). Особенно негативно настроено местное население по отношению к выходцам с Кавказа: отрицательно и крайне отрицательно к ним относятся 22% респондентов Орловской области, 20% Воронежской и 9% Рязанской” (Мукомелъ В. Вынужденные переселенцы в Центральной России. М., 1999. С. 18). А вследствие неразвитости инфраструктуры, экономики и социальной сферы мигранты иногда становятся непосильной нагрузкой для тех мест, где они поселяются. Основные претензии принимающего населения по отношению к вынужденным переселенцам и беженцам также сводятся к тому, что, во-первых, они держатся обособленно и, во-вторых, повышают уровень криминализации жизни в местах их притока. Следовательно, мигранты довольно часто ощущают негативное отношение со стороны местного общества к местных властей. И хотя “вынужденные мигранты — это наши граждане, и у них есть все права, которые предоставляет наше законодательство и Конституция” (Блохин А. В. Доклад на заседании “круглого стола” в Государственной Думе РФ “Проблемы миграционной политики в современной России”, 4.12.2000 // Евразийский вестник, 2000, № 10), их права, гарантированные Конституцией и законами Российской Федерации, часто нарушаются.

Надо сказать, что изначально миграционная политика России в отношении вынужденных мигрантов была основана не на принципе их защиты, а на защите государства от этих категорий людей. Это и не удивительно, так как не замечать людей и их проблемы — основная тактика нашей власти. Однако при Б.Н. Ельцине, декларировавшем свою приверженность идее правового государства, не замечать проблему мигрантов все же не могли. В первые два года существования независимого российского государства действительно был принят ряд демократических законов: основные российские законы, непосредственно касающиеся вынужденных мигрантов, “О беженцах” и “О вынужденных переселенцах” вступили в силу в марте 1993 г. В мае того же года Россия присоединилась к таким важнейшим международным документам ООН, как Конвенция (1951 г.) и Протокол (1967 г.) о статусе беженцев. Закон “О гражданстве Российской Федерации” действует с февраля 1992 г., а дополнения к нему, отменившие требования “постоянного проживания” и документального подтверждения отказа от прежнего гражданства, — с июля 1993 г. В начале 1995 г. срок приобретения “гражданами бывшего СССР” гражданства РФ в порядке регистрации был продлен до 31 декабря 2000 г. В октябре 1993 г. вступил в силу Закон РФ “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”.

Казалось бы, с принятием законов, непосредственно касавшихся проблем вынужденной миграции в РФ, эти проблемы будут решаться более эффективно. Напротив, за принятием очередного закона не следовали соответствующие подзаконные акты исполнительной власти, которые давали бы закону практическую возможность реализоваться. А в ряде случаев принятые Правительством во исполнение закона постановления противоречили духу и букве закона. Так произошло, например, с Постановлением № 713 от 17 июля 1995 г. “О правилах регистрации граждан РФ по месту жительства и месту пребывания”, фактически ужесточившим правила прописки, в то время как ожидалось, что с вступлением в действие Закона “О свободе передвижения” институт прописки будет ликвидирован.

Федеральные законы “О беженцах” и “О вынужденных переселенцах”, впоследствии доработанные (новые редакции соответственно с декабря 1995 г. и с июля 1997 г.), призванные обеспечить права мигрантов и помощь им со стороны государства в обустройстве на новом месте, в основном соответствуют международным обязательствам Российской Федерации. Однако, принимая законы и присоединяясь к международным договорам, государство не создало необходимой материальной базы для их выполнения. Вследствие этого законы оказались во многом декларативными. В частности, разделение ответственности за положение беженцев и вынужденных переселенцев между федеральными и региональными органами власти не было подкреплено созданием механизма, который вынуждал бы местную администрацию выполнять свои обязанности в отношении беженцев. Все это не замедлило сказаться, когда вынужденная миграция стала реальностью. В результате государство рассматривает вынужденных мигрантов как обузу, игнорирует их проблемы и под разными предлогами (а иногда и без предлогов) отказывает им в государственной поддержке. В настоящее время поддержкой государства в той или иной форме пользуется не более 10% (!) получивших статус мигрантов. Эта общая тенденция получила официальное закрепление в законодательстве многих регионов. Отсутствие полноценной юридической экспертизы местного законотворчества породило поток противозаконных региональных актов, которые по сей день “плодят” руководители субъектов федерации и более мелкие представители власти в попытке на свой лад внести подобие порядка в создавшийся хаос. На сегодняшний день не менее тридцати субъектов федерации установили дополнительные ограничения по приему беженцев и вынужденных переселенцев. Через СМИ населению внушается отношение к мигранту как к нахлебнику, экономическому конкуренту и потенциальному преступнику. Яркие тому примеры — Краснодарский край и Москва. Однако и в относительно “благополучных”, с точки зрения отношения к мигрантам, регионах, где в законодательстве не содержится каких-либо дискриминационных положений, а представители местной власти не выражают открытой враждебности к вынужденным переселенцам, “на исполнительском уровне (т. е. в вопросах реальной поддержки) местные исполнительные органы часто отстраняются от работы с вынужденными переселенцами, предоставляя эту работу целиком территориальной миграционной службе” (Доклад о состоянии с правами человека в Российской Федерации. М., 1998. С. 3) (из доклада Воронежской обл.). Негативное влияние на положение беженцев и вынужденных переселенцев оказывает также общая ситуация несоблюдения права на свободу передвижения и выбор места жительства.

Стоит отметить, что уже само разделение вынужденных мигрантов на вынужденных переселенцев и беженцев предполагает разное отношение к ним и значительную разницу в предоставляемых им правах на территории Российской Федерации. Разделение происходит прежде всего по принципу гражданства: вынужденный переселенец — это гражданин России, а беженец — нет.

Беженец — это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и, в силу обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политического инакомыслия, находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может воспользоваться защитой своей страны, или же лицо, которое не имеет определенного гражданства и находится вне страны своего прежнего места жительства, покинув его в результате преследований, и не может (не желает) вернуться домой вследствие опасений за свою жизнь и безопасность своей семьи (ст. 1 Закона РФ “О беженцах”) (Закон Российской Федерации “О беженцах” от 19.02.93).

Таким образом, беженцем может быть признан человек, который только что приехал в нашу страну по указанным выше обстоятельствам, или тот, кого эти обстоятельства застали уже на территории России (так называемые беженцы на месте).

Вынужденный переселенец — гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводом для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка, а также гражданин иностранного государства, покинувший место жительства на территории РФ по обстоятельствам, указанным выше (ст. 1 Закона РФ “О вынужденных переселенцах”) (Закон Российской Федерации “О вынужденных переселенцах” от 19.02.93).

Понятие “вынужденный переселенец” отличается от понятия “беженец” еще и тем, что к первым относятся жертвы не только дискриминации и преследований, но и массовых беспорядков в покинутых ими регионах, поэтому статус вынужденных переселенцев получают, например, жители Чеченской Республики, покинувшие ее в период военных действий, независимо от того, подвергались ли они лично национальной, политической или иной дискриминации.

Среди проблем, стоящих перед вынужденными мигрантами, в первую очередь следует назвать реализацию права на предоставление им соответствующего статуса — беженца или (для лиц, имеющих гражданство) вынужденного переселенца. “Хотя решение о предоставлении статуса должно приниматься исходя из соответствия реального положения ходатайствующего определениям понятий “беженец” или “вынужденный переселенец”, сформулированным в федеральных законах и в Конвенции 1951 г., в действительности, констатирует руководитель программы “Миграция и право” С. А. Ганнушкина, предоставление статуса в значительной мере зависит от доброй воли чиновников и связывается в первую очередь с его возможностью самостоятельно решить свои жилищные проблемы и трудоустроиться” (Доклад о соблюдении прав человека и гражданина в РФ в 1999 г. М., 1999. С. 2).

Распространены случаи, когда гражданам СНГ, обращающимся с просьбами о предоставлении им статуса беженца, отказывают в этом и предлагают оформить российское гражданство с последующим предоставлением им статуса вынужденного переселенца. Но для подачи документов на получение гражданства необходимым требованием является получение регистрации по месту жительства. Когда же такая регистрация, а затем и гражданство получены, нередко оказывается, что пропущен срок подачи ходатайства о предоставлении статуса вынужденного переселенца. В ряде регионов ходатайства не принимаются, если у лица отсутствует регистрация по месту жительства или по месту пребывания, между тем как, согласно законодательству, именно получение статуса является основанием для такой регистрации; таким образом, создается замкнутый круг. В некоторых регионах при приеме ходатайства о предоставлении статуса власти требуют от мигрантов предоставление письменных документов о том, что они подвергались преследованиям или насилию по признаку национальной принадлежности (такие факты имели место в Нижегородской и Свердловской областях) (Доклад о соблюдении прав человека и гражданина в РФ в 1999 г. М., 1999. С. 2-3). Насколько можно судить по представленным из регионов сведениям, “положение с предоставлением статуса в большой степени зависит от того, насколько значительным является приток мигрантов в тот или иной регион. В докладах из Республики Мордовия, Республики Башкортостан, Томской, Саратовской, Рязанской, Липецкой обл. сообщается, что случаев отказа предоставить статус в 1998 г. не было. Напротив, доклады из Свердловской, Пермской, Иркутской обл. и Краснодарского края указывают на серьезные трудности с получением статуса и большое число отказов. В Пермской обл., где находится Международный центр временного размещения иммигрантов из третьих стран, местная миграционная служба тратит на рассмотрение ходатайств о предоставлении статуса беженца от полутора до трех лет, вместо установленных законом 3-6 месяцев. Четверо сотрудников миграционной службы, рассматривавших ходатайства о предоставлении статуса беженца, были уличены в получении взяток и привлечены к уголовной ответственности” (Доклад о состоянии с правами человека в Российской Федерации. М., 1998. С. 4).

Наиболее тяжелое положение с предоставлением статуса имеет место в Краснодарском крае, где действует дискриминационное региональное законодательство, устанавливающее строго разрешительный порядок жительства и пребывания в крае, и где созданы на всех уровнях специальные комиссии миграционного контроля для рассмотрения соответствующих заявлений. Одним из критериев принятия решений является национальная принадлежность мигранта. “Из 5297 мигрантов, принятых миграционной службой края в 1998 г., разрешение на проживание получили только 3916” (Анализ миграционной ситуации в Краснодарском крае. Краснодар, 1999. С. 6). Обращения в прокуратуру и в судебные инстанции оказываются действенными лишь в единичных случаях. Более того, прокуратура ссылается на краевой закон о порядке регистрации жительства и пребывания на территории края, несмотря на его явную неконституционность и противоречие федеральному законодательству. Но особенно остро, как и в прежние годы, проблема стоит в отношении турок-месхетинцев. Этот небольшой народ оказался в положении изгнанника, причем на протяжении нескольких десятилетий. Они были депортированы в 1944 году из Грузии, а в 1989 г. они в результате погромов по решению центральных властей Советского Союза были вынуждены переселиться в Краснодарский край. В настоящее время на территории края проживают около 12 тыс. турок-месхетинцев (преимущественно в Крымском и Абинском районах). Во всех регионах, кроме Краснодарского края и Кабардино-Балкарии, после принятия закона “О гражданстве Российской Федерации” за месхетинскими турками было признано российское гражданство. Однако в Краснодарском крае они до сих пор не признаны гражданами РФ. С другой стороны, после принятия закона “О беженцах”, не располагая соответствующей информацией и не имея возможности прибегнуть к правовой помощи, эти люди пропустили срок подачи ходатайства о предоставлении статуса, установленный законом для беженцев “первой волны”. В результате в настоящее время вся эта группа населения фактически поражена в гражданских, политических и имущественных правах и подвергается дискриминации по этническому признаку. “Детям месхетинцев, достигшим 16-летнего возраста, вплоть до середины 1998 г. отказывались выдавать документы, удостоверяющие личность. В последнее время документы стали выдавать, но с пометкой: "Гражданином РФ не является" (Инф. Вестник “Форума переселенческих организаций”. М., 1993, № 2(6). С. 25). Месхетинские турки — постоянная мишень разнообразных паспортных проверок. Они обязаны проходить перерегистрацию каждые 45 суток и платить по 5% минимальной заработной платы с человека за каждый день пребывания на территории края. В августе 1998 г. губернатор подписал постановление, которое “несколько облегчало положение с регистрацией, устанавливая для нее годовой срок и сбор в размере 100 рублей, однако под давлением глав администраций двух районов, которые таким образом лишились значительных денежных поступлений, через две недели это постановление было отменено” (Там же. С. 27).

Однако с получением статуса проблемы вынужденного мигранта отнюдь не кончаются, а, можно сказать, только начинаются. Хотя соответствующие федеральные законы предусматривают целый перечень прав, призванных решить проблему жилищного обеспечения, трудоустройства и медицинского обслуживания, и устанавливают обязанности федеральных и местных органов по “содействию” реализации этих прав, в реальной жизни все выглядит иначе. Отчасти такое положение, как отмечается в докладе из Рязанской обл., “связано с тем, что законы и иные нормативно-правовые акты, как федеральные, так и местные, не обеспечены соответствующей бюджетной базой” (Доклад о состоянии с правами человека в Российской Федерации. М., 1998. С. 4). Отчасти в этом виновата непродуманная политика ФМС: служба расселяет беженцев и вынужденных переселенцев в местах, где отсутствует рынок труда (например, в Пермской обл.). Нередки и случаи злоупотреблений и махинаций местных властей или органов миграционной службы при приобретении жилья для вынужденных мигрантов за счет средств федерального бюджета или организации центров временного размещения (Пермская, Ростовская, Иркутская обл., Республика Башкортостан); в ряде случаев чиновники были привлечены к уголовной ответственности или уволены. Так, “в Республике Башкортостан миграционная служба предоставляет вынужденным переселенцам временное жилье только на 5 лет, то есть на срок действия статуса, с обязательством последующего освобождения” (Там же). Но главным препятствием для реализации прав беженцев и вынужденных переселенцев на получение жилья, трудоустройство, получение пособий на детей и пособий по безработице, на медицинское обслуживание и школьное образование продолжает оставаться разрешительный порядок регистрации, поскольку осуществление большинства социальных прав “привязано” к месту жительства. К регистрации по месту жительства привязана и возможность получить беспроцентную ссуду от государства на строительство или приобретение жилья, то есть решить проблему жилищного обеспечения самостоятельно; кроме того, ограничительное толкование органами миграционной службы правил предоставления такой ссуды (в частности, отказы предоставлять ее семьям, не имеющим достаточного дохода) дополнительно ограничивает такую возможность.

В предоставлении нашими законами основных прав граждан России беженцам существуют и некоторые ограничения, в отличие от вынужденных переселенцев. Так, в отличие от вынужденных переселенцев беженцы могут владеть недвижимой собственностью лишь на тех условиях, что и прочие иностранцы. Местные власти обязаны включать в списки на получение жилья вынужденных переселенцев, а беженцев — нет. Нуждающимся в улучшении жилищных условий гражданам России, в том числе вынужденным переселенцам, должны выделяться безвозмездные субсидии для строительства или покупки жилья. На беженцев это не распространяется. Во время обучения профессии или переобучения вынужденным переселенцам предусматривается выплата стипендии, беженцам — нет. Государственные органы обязаны содействовать переводу детей вынужденных переселенцев — учащихся техникумов и студентов вузов — в российские учебные заведения. О беженцах на эту тему ничего не говорится.

Таким образом, по закону вынужденным переселенцем быть вроде бы “выгоднее”. Однако выбор — дело индивидуальное. Многие наши недавние соотечественники предпочитают оставаться беженцами, надеясь на возвращение или даже на возможность когда-нибудь с этим статусом перебраться дальше в одну из более благополучных, чем Россия, стран.

Особую категорию вынужденных мигрантов составляют жертвы военных действий в Чеченской Республике. С ними обращаются так, как если бы они по собственной вине утратили паспорта, трудовые книжки, документы на жилье и восстановить эти документы ничего не стоит. Некоторое число бывших жителей Чечни расселено по центрам временного размещения, где они могут рассчитывать на питание, чаще всего скверное, и на койку в общежитии. Остальные решают свои проблемы самостоятельно, подвергаясь тем же ограничениям и тяготам, что и другие вынужденные переселенцы. Хотя в 1997 г. Правительство наконец приняло постановление, предусматривающее выплату компенсации за утрату жилья и имущества тем из них, кто “безвозвратно” покинул Чеченскую Республику, право на такую компенсацию признается только за очень узким кругом лиц (сумевших зарегистрироваться в органах миграционной службы в период с 12 декабря 1994 г. по 23 ноября 1996 г.), а механизм подачи заявления чрезвычайно сложен и собрать подлинники требуемых документов далеко не всегда удается. “В Рязанской обл., например, только 20 из 480 вынужденных мигрантов из Чечни смогли собрать все необходимые документы. Всего же по России только семь тысяч семей получили компенсацию до настоящего времени” (Доклад о соблюдении прав человека и гражданина в РФ в 1999 г. М, 1999, С. 3). Размер компенсации далеко не учитывает реально утраченного имущества; ее не хватает для приобретения более или менее сносного жилья, а после резкого падения рубля в августе 1998 г. она еще более обесценилась. Попытки добиться возмещения материального ущерба и компенсации морального вреда на основании Конституции и Гражданского Кодекса неизменно отклоняются судом под предлогом того, что действия Вооруженных Сил “не были признаны незаконными в установленном порядке”, как гласит решение, вынесенное по иску вынужденной переселенки Ш. из Воронежа (Там же. С. 3-4).

Тяжелейшее положение вынужденных переселенцев, повседневно сталкивающихся с безразличием к их проблемам, приводит к тому, что беженцы и вынужденные мигранты на сегодняшний день остаются одной из наиболее социально уязвимых групп населения России. Невозможность противостоять в одиночку дискриминационной политике и равнодушию чиновников стимулирует их к созданию общественных объединений, готовых защищать права вынужденных мигрантов, и к созданию компактных поселений. Такие организации имеются в Саратовской, Калининградской и некоторых других областях. Например, “зонтичная неправительственная организация “Форум переселенческих организаций России” охватывает уже более 150 локальных мигрантских объединений. Другая крупная организация подобного уровня и статуса — фонд “Соотечественники” имеет региональные отделения в 40 субъектах Федерации и работает с сотнями переселенческих организаций по всей стране. Множество мигрантских общин, особенно в сельских поселениях России, существует и действует только на основе подписанного их членами протокола, не имея официального статуса и регистрации в качестве юридического лица (что допускается законом), поскольку такая регистрация требует преодоления огромного числа бюрократических препонов. Часто самоорганизация начинается еще в странах оттока, где потенциальные эмигранты объединяют усилия для поиска мест поселения в России и обеспечения переезда. Фактически только с этими целями была создана в свое время организация “Миграция” в Душанбе, те же цели являются частью работы “Славянского фонда” в Бишкеке и ряда других организаций (Витковская Г. Нетерпимость в России: старые и новые фобии. М., 1999. С. 12). В 1998 г. при ФМС был образован Консультативный общественный совет, на котором предполагается обсуждать наиболее актуальные проблемы, связанные с положением беженцев и вынужденных переселенцев; представители переселенческих организаций в ряде случаев привлекались к работе над поправками к законам и правительственным постановлениям.

Проблема беженцев и вынужденной миграции, не инициированной государством, для России нова. Почти нет юристов, специализирующихся на этой теме, в официальных структурах также не ориентируются в международных нормах и принятом законодательстве; издаются федеральные подзаконные акты, противоречащие положениям международного права, Конституции и законам РФ. Хотя по идее, местное законотворчество не должно противоречить законам РФ или сужать их рамки. Согласно Конституции Российской Федерации “В случае противоречия между федеральным законом и законом или иным нормативным актом субъекта Федерации, действует федеральный закон” (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ) (Конституция Российской Федерации, 1993 г.). В то же время 89 субъектов РФ: республик, краев, областей, и в первую очередь Москва и Санкт-Петербург” создают собственное региональное законодательство в области прав вынужденных мигрантов, не считаясь с его несоответствием федеральным законам и Конституции. Прежде всего эти акты касаются ограничений в получении статуса беженца и вынужденного переселенца и в регистрации по месту жительства и месту пребывания. В создании подобной ситуации виновата неэффективная система взаимоотношений между субъектами Федерации, то есть краями, областями, республиками и федеральным центром, так как до сих пор весомые последствия неэффективного распределения полномочий сохраняются. Субъектам Федерации до сих пор позволено очень многое в сфере политики и даже иногда, к сожалению, прав человека

Лишенные доступа к правовой информации и юридической поддержки, мигранты оказываются в полной зависимости от произвола местных властей и издаваемых ими инструкций, которые часто идут вразрез даже с региональными постановлениями и распоряжениями.

В одном из своих недавних докладов А. В. Блохин, министр по делам федерации, национальной и миграционной политике Российской Федерации, отметил, что “Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политике стало сейчас государственным органом, ответственным помимо других вопросов за проведение государственной миграционной политики в Российской Федерации. Причем в рамках структуры единого государственного органа исполнительной власти впервые появилась возможность решать сложные миграционные проблемы в комплексе с региональными, национальными, вопросами соотечественников за рубежом, вопросами казачества и так далее” (Сегодня, 25.07.2000). Также Александр Блохин указал, что “в решении проблем вынужденной миграции есть определенные и долгосрочные наработки, но мы все еще остаемся в долгу перед сотнями тысяч вынужденных переселенцев” (Там же).

Из всего вышеизложенного очевидно, что дискриминация вынужденных мигрантов в Российской Федерации пока, к сожалению, является нормой (!) для представителей властей на федеральном и региональном уровнях. Следовательно, поддержка обществом беженцев и вынужденных переселенцев является чрезвычайно актуальной для решения их проблем. Если Россия объявила себя правопреемницей бывшего Советского Союза, то она должна помнить, что проблема вынужденной миграции порождена непосредственно не только внутренней политикой бывшего советского государства, но и конкретными действиями уже российских лидеров. Российским властям необходимо признать приоритетной проблему вынужденных переселенцев, а не пытаться репрессивными мерами по отношению к мигрантам еще больше усугублять их трудности. Ведь от серьезности государственного подхода к решению проблем вынужденных мигрантов во многом зависят не только политика и экономика, но и нравственный климат в стране. Вслед за федеральными властями представителям власти в регионах России необходимо прекратить изощряться в ограничениях прав мигрантов, перестать считать приток населения не ценностью и признаком благополучия, а тяжкой обузой.

1) Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г.

2) Протокол, касающийся статуса беженцев от 4 октября 1967 г.; о присоединений к которым Верховный Совет РФ принял Постановление от 13. 11. 92 № 3876-1.

3) Конституция Российской Федерации 1993 г.

4) Закон Российской Федерации “О беженцах” от 19 февраля 1993 г.

5) Закон Российской Федерации “О вынужденных переселенцах” от 19 февраля 1993 г.

6) Закон Российской Федерации “О гражданстве Российской Федерации” в редакции от 17 июня 1993 г.

7) Закон Российской Федерации “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации” от 25 июня 1993 г.

8) Постановление № 713 “О правилах регистрации граждан РФ по месту жительства и месту пребывания” от 17 июля 1995 года.

9) Доклад о состоянии с правами человека в Российской Федерации. М., 1998.

10) Доклад о соблюдении прав человека и гражданина в РФ в 1999 г. М., 1999.

11) Информационный Вестник “Форума переселенческих организаций”. М., 1998, № 2(6).

1. Анализ миграционной ситуации в Краснодарском крае. Краснодар, 1999.

2. Борзунова Т. И., Макарова Л. В., Морозова Г. Ф. Республики России: этническая миграция и ее последствия. М., 1997. 145 с.

3. Блохин А. В. Доклад на заседании “круглого стола” в Государственной Думе РФ “Проблемы миграционной политики в современной России”, 4.12.2000 г. // Евразийский вестник, 2000, № 10. С. 33-37.

4. Витковская Г. Нетерпимость в России: старые и новые фобии. М., 1999.

5. Население и общество. Информационный бюллетень Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, 1996, № 27. 134 с.

6. Мукомель В. Вынужденные переселенцы в Центральной России. М., 1999. 128с.

7. Интервью А. В. Блохина, министра по делам Федерации, национальной и миграционной политике РФ // Сегодня, 25 июля 2000.